RPCT e obblighi di pubblicazione degli incarichi legali del Consiglio Nazionale Forense

Introduzione

Ai sensi del Dlgs 33/2013 (Riordino della disciplina riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di pubblicita’, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni.), (GU n.80 del 5-4-2013 )[I] gli ordini professionali quali enti pubblici non economici devono sostanzialmente assolvere a quattro tipi di obblighi:

1) nominare un responsabile anticorruzione e trasparenza;

2) predisporre il Piano triennale di prevenzione della corruzione nonché il Piano triennale della trasparenza e il Codice di comportamento del dipendente pubblico;

3) adempiere agli obblighi in materia di trasparenza di cui al D.Lgs. n. 33/2013 creando una sezione all’interno del sito istituzionale dell’Ordine denominata “Amministrazione Trasparente”;

4) attenersi infine ai divieti in tema di inconferibilità e incompatibilità degli incarichi di cui al D.Lgs. n. 39/2013 (Disposizioni in materia di inconferibilità e incompatibilità di incarichi presso le pubbliche amministrazioni e presso gli enti privati in controllo pubblico, a norma dell’articolo 1, commi 49 e 50, della legge 6 novembre 2012, n. 190.), (GU Serie Generale n.92 del 19-04-2013)[II].

Con le delibere n. 145/2014 “Parere dell’Autorità sull’applicazione della L. 190\2012 e dei decreti delegati agli Ordini e Collegi professionali”[III] e n. 144/2014, “Obblighi di pubblicazione concernenti gli organi di indirizzo politico nelle pubbliche amministrazioni”[IV], l’Autorità nazionale anticorruzione – ANAC[V] aveva chiarito come immediatamente applicabili agli Ordini professionali le disposizioni della legge anti-corruzione n. 190/2012 e del decreto attuativo n. 33/2013 con gli obblighi sopra riportati. Dette delibere sono state effettivamente confermate dalla giurisprudenza amministrativa che con le sentenze depositate il 24 settembre 2015 dal TAR Lazio, terza sezione, N. 11391/2015 e N.11392/2015, ha ritenuto infondati i ricorsi presentati proprio dal Consiglio nazionale forense e da 59 Consigli degli Ordini forensi.

Per i giudici del Tar Lazio, “la fonte degli obblighi previsti dalla normativa e la soggezione alle sanzioni in caso di violazione di detti obblighi non è -né potrebbe essere- costituita dagli atti dell’ANAC, comprese le deliberazioni impugnate: ma queste ultime costituiscono i prodromi all’eventuale applicazione di sanzioni agli enti ivi contemplati che non abbiano ottemperato alle prescrizioni di cui all’art. 47 d.lgs. n. 33\2013 così che la eventuale declaratoria giurisdizionale dell’illegittima ricomprensione degli Ordini nel novero dei soggetti obbligati comporterebbe la sottrazione al preannunziato esercizio del potere sanzionatorio”.

La fonte dell’inclusione degli ordini nell’ambito di applicazione dei poter sanzionatori ANAC è piuttosto da ricercare non solo del DLGS 33/2003 ma anche nelle leggi professionali e con particolare riguardo all’Ordine forense nell’art. 24 della L. 31 dicembre 2012 n. 247 (Nuova disciplina dell’ordinamento della professione forense) il quale dispone espressamente “Il CNF e gli ordini circondariali sono enti pubblici non economici a carattere associativo istituiti per garantire il rispetto dei principi previsti dalla presente legge e delle regole deontologiche, nonché con finalità di tutela della utenza e degli interessi pubblici connessi all’esercizio della professione e al corretto svolgimento della funzione giurisdizionale. Essi sono dotati di autonomia patrimoniale e finanziaria, sono finanziati esclusivamente con i contributi degli iscritti, determinano la propria organizzazione con appositi regolamenti, nel rispetto delle disposizioni di legge, e sono soggetti esclusivamente alla vigilanza del Ministro della giustizia”.

Il responsabile anticorruzione e trasparenza del CNF

Come qualsiasi altro ente pubblico anche il Consiglio Nazionale Forense deve dotarsi di un Responsabile della Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza – RPCT[VI] che segnala all’organo di indirizzo e all’organismo indipendente di valutazione (NDR per gli ordini forensi detto organismo non è obbligatorio)[VII] le disfunzioni inerenti all’attuazione delle misure in materia di prevenzione della corruzione e di trasparenza e indica agli uffici competenti all’esercizio dell’azione disciplinare i nominativi dei dipendenti che non hanno attuato correttamente le misure in materia di prevenzione della corruzione e di trasparenza (art. 1, comma 7, L. 190/2012). Nell’ambito dell’incarico ad esso conferito, il responsabile provvede anche (art. 1, comma 10, L. 190/2012):

– alla verifica dell’efficace attuazione del piano e della sua idoneità;

– a proporre la modifica del piano quando sono accertate significative violazioni delle prescrizioni ovvero quando intervengono mutamenti nell’organizzazione o nell’attività dell’amministrazione;

– alla verifica, d’intesa con il dirigente competente, dell’effettiva rotazione degli incarichi negli uffici preposti allo svolgimento delle attività nel cui ambito è più elevato il rischio che siano commessi reati di corruzione;

– ad individuare il personale da inserire nei programmi di formazione.

Inoltre, in base a quanto stabilito dall’art. 15, comma 3, del D. P.R. 62/2013, il responsabile della prevenzione della corruzione, in raccordo con l’ufficio procedimenti disciplinari, cura:

– la diffusione della conoscenza dei codici di comportamento nell’amministrazione;

– il monitoraggio annuale sulla loro attuazione, ai sensi dell’art. 54, comma 7, del D. Leg.vo 165/2001;

– la pubblicazione sul sito istituzionale proprio e su quello della comunicazione all’ANAC dei risultati del monitoraggio;

– la decisione sulla richiesta di riesame (ex art. 5, comma 7 d.lgs. n. 33/2013) con provvedimento motivato entro il termine di venti giorni nei casi di diniego totale o parziale dell’accesso a documenti non pubblicati nella sezione AMMINISTRAZIONE TRASPARENTE del sito web istituzionale (c.d. accesso civico) o di mancata risposta entro il termine.

Nel PIANO TRIENNALE INTEGRATO PER LA PREVENZIONE DELLA CORRUZIONE E PER LA TRASPARENZA E L’INTEGRITA’ adottato con delibera del 22 febbraio 2019 dal Consiglio Nazionale Forense[VIII] si dà atto da pagina 20, sulla scorta del Piano Nazionale Anticorruzione – PNA redatto da ANAC che

“a) il RPCT deve essere individuato all’interno di ciascun Consiglio nazionale, ordine e collegio professionale (sia a livello centrale che a livello locale);

b) il RPCT deve essere individuato, di norma, tra i dirigenti amministrativi in servizio. Nondimeno, vista la peculiare struttura organizzativa degli Ordini e Collegi che non necessariamente dispongono di personale con profilo dirigenziale in tali casi o comunque allorquando il numero dei dirigenti sia esiguo tale da non consentire l’assegnazione ad uno di essi dei compiti del RPCT, il RPCT potrà essere individuato in un profilo non dirigenziale che garantisca comunque le idonee competenze. Solo in via residuale e con atto motivato, il RPCT potrà coincidere con un consigliere eletto dell’ente, purché privo di deleghe gestionali. In tal senso, dovranno essere escluse le figure di Presidente, Consigliere segretario o Consigliere tesoriere”.

Secondo quanto si legge a pagina 18 del PNA, la nomina di un dipendente con qualifica non dirigenziale deve essere adeguatamente motivata con riferimento alle caratteristiche dimensionali e organizzative dell’ente. Poiché il legislatore ha ribadito che l’incarico di RPCT sia attribuito di norma a un dirigente di ruolo in servizio, è da considerare come un’assoluta eccezione anche la nomina di un dirigente esterno, con onere di una congrua e analitica motivazione anche in ordine all’assenza di soggetti aventi i requisiti previsti dalla legge.

Resta quindi ferma la sicura preferenza per personale dipendente dell’amministrazione, che assicuri stabilità ai fini dello svolgimento dei compiti. Inoltre, considerata la posizione di autonomia che deve essere assicurata al RPCT, e il ruolo di garanzia sull’effettività del sistema di prevenzione della corruzione, si esclude la nomina di un dirigente ovvero di un dipendente che provenga direttamente da uffici di diretta collaborazione con il Consiglio ovvero sia legato da un vincolo fiduciario con uno dei suoi componenti (come ad esempio il caso del dirigente/dipendente che occupandosi di contabilità del Consiglio abbia rapporto fiduciario con il Consigliere tesoriere).

Infine, nel PNA si precisa che solo in via residuale e con atto motivato, il RPCT potrà coincidere con un consigliere eletto dell’ente, purché privo di deleghe gestionali. In tal senso, dovranno essere escluse le figure di Presidente, Consigliere segretario o Consigliere tesoriere.

Avuto riguardo a quanto cennato, il Consiglio con delibera del 21 ottobre 2016, viste le indicazioni emerse dal d. lgs. 97 del 2016 e alle indicazioni fornite dall’ANAC nel PNA, non ha ritenuto di poter nominare RPCT alcuno dei dipendenti che prestano la propria opera lavorativa presso la sede amministrativa del Consiglio.

Nello specifico, in assenza di dirigenti, il Consiglio ha accertato che ognuno dei dipendenti di cui è dotato è responsabile di un ufficio esposto a rischio corruzione:

– il signor.—omissis—: ufficio affari generali e agisce d’intesa con il Consigliere segretario;

– la signora—omissis—: ufficio relazioni con l’esterno e relazioni con il pubblico;

– la dott.ssa —omissis—: ufficio protocollo atti in entrata ed in uscita, diretti anche a terzi e costitutivi di diritti soggettivi ovvero di interessi legittimi;

– la signora —omissis—: ufficio Albo per i difensori disponibili ad assumere le difese di ufficio e, in tale ruolo, agisce d’intesa con la Commissione interna in materia di difesa di ufficio e patrocinio a spese dello Stato; Albo per gli avvocati abilitati all’esercizio innanzi le giurisdizioni superiori e, in tale ruolo, agisce di intesa con il Comitato Albo Cassazionisti. Sia la Commissione del Consiglio in materia di difesa di ufficio che il Comitato Albo Cassazionisti sono composti da Consiglieri nazionali;

– la signora —omissis—: ufficio amministrazione e contabilità; agisce d’intesa con il Consigliere Tesoriere.

Inoltre, il Consiglio ha anche valutato negativamente la possibilità che il RPCT potesse coincidere con un consigliere in quanto ognuno di essi oltre a comporre alcuna delle Commissioni istituzionali interne del Consiglio e/o Gruppi di lavoro appositamente costituiti, è anche componente l’organo di indirizzo ovvero di amministrazione e/o gestione delle Fondazioni di diritto privato attraverso le quali il Consiglio opera, ad eccezione del Tesoriere, del Segretario e dei due Vicepresidenti.

…………….Ciò valutato, il Consiglio ha ritenuto di conferire incarico ad un soggetto esterno, l’avv. … omissis… al fine di adempiere puntualmente e compiutamente agli obblighi in materia di anticorruzione e trasparenza secondo le indicazioni fornite dall’Autorità Nazionale Anticorruzione.

L’avv. …omissis… con la predisposizione dell’aggiornamento del Piano adottato per l’anno 2017, 2018 e 2019, ha accettato l’incarico con riserva di assumere ulteriori decisioni in merito alla prosecuzione dello svolgimento dello stesso in presenza di eventuali rilievi che dovessero pervenire sul punto dall’Autorità Nazionale Anticorruzione.”

In sintesi, il Consiglio Nazionale Forense ha quindi nominato un soggetto esterno quale Responsabile della Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza, nell’impossibilità di nominare un proprio dipendente/dirigente ovvero un consigliere per le motivazioni sopra esposte, professionista che ha accettato l’incarico con RISERVA formulata con riferimento ad eventuali rilievi di ANAC sul Piano da lui stesso predisposto.

La pubblicazione degli incarichi di patrocinio legale sul sito web del Consiglio Nazionale Forense

L’art. 15, del decreto “Trasparenza” (decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33), ha imposto la pubblicazione degli incarichi di consulenza e di collaborazione nella relativa sottosezione del sito istituzionale degli enti pubblici. Le sanzioni per l’omessa pubblicazione sono piuttosto ingenti, in quanto consistono in un procedimento disciplinare (evidentemente non applicabile in caso di RPCT esterno) ed una sanzione di importo pari a quanto corrisposto dal dirigente/responsabile di servizio che ha affidato l’incarico.

Sul punto l’ANAC si era già espressa con la Faq Trasparenza 6.6, pubblicata quando era vigente il precedente codice dei contratti pubblici (d.lgs. 163/2006) qualificando come consulenza l’affidamento di uno o più singoli incarichi di patrocinio legale diversamente da quello che affida la complessiva gestione del servizio di assistenza legale, inquadrabile come appalto si servizi.[IX] Nella Faq. 6.5, l’ANAC, considerata la diversità tra l’incarico di un singolo patrocinio e quello della gestione di un intero contenzioso, rimetteva a ciascuna amministrazione l’individuazione delle fattispecie non riconducibili alle categorie degli incarichi di collaborazione e consulenza, dandone adeguata motivazione.

Coerentemente con il parere del Consiglio di Stato n. 2017 del 3 agosto 2018, l’ANAC ha poi chiarito, in prosecuzione con l’indirizzo precedente, che, ai sensi delle Linee guida n. 12 approvate dal Consiglio dell’Autorità con delibera n. 907 del 24 ottobre 2018 (non vincolanti), quando l’ente pubblico affida il contenzioso in modo continuativo o periodico al professionista nell’unità di tempo considerata (normalmente il triennio) si tratta di appalto di servizi, quando l’incarico è invece conferito ad hoc costituisce invece un contratto d’opera professionale.

Questa distinzione, teoricamente rilevante sul piano del locus della pubblicazione, invece, per la magistratura contabile non ha alcun rilievo. La Corte dei Conti, Sezione regionale di controllo per l’Emilia-Romagna, delibere n. 74-153/2017, 4-35-82-105-144/2018, sulla scorta del Codice dei contratti pubblici – DLGS 18.04.2016[X] ha così argomentato nella citata deliberazione n. 144: “Questa sezione ritiene che il citato articolo, lì ove riferisce l’obbligo genericamente agli “incarichi di collaborazione o consulenza”, debba necessariamente considerarsi riferito anche agli incarichi di patrocinio legale affidati all’esterno; tale lettura trova un riscontro da parte dell’ANAC, sia pure limitatamente a quanto espresso in sede di FAQ in materia di trasparenza (FAQ 6.6). Ciò, ovviamente precedentemente rispetto alla riconduzione degli stessi, ad opera del codice dei contratti pubblici, agli appalti di servizi, in quanto ora devono conseguentemente essere pubblicati, ai sensi dell’art. 37 del codice d.lgs. n.33/2013, nella sottosezione (di “Amministrazione trasparente”) dedicata ai Bandi di gara e contratti”.

Conclusioni

Stando cosi, dobbiamo ritenere che anche gli incarichi di patrocinio legale del Consiglio Nazionale Forense, IN ASSENZA DI NORMA O REGOLAMENTO CONTRARI E/O DEROGATORI, vadano obbligatoriamente pubblicati nella sottosezione “Bandi di gara e contratti”, acquisendo il relativo Codice Identificativo di Gara (CIG), nulla ostando ipotetiche ragioni di tutela della riservatezza che, in quanto relative ad interessi evidentemente di singoli e privati, non possono prevalere rispetto a norme (quelle sulla trasparenza e la prevenzione della corruzione) poste a presidio di un bene giuridico evidentemente ed incontestabilmente di rango superiore.

Ad oggi 10.09.2019, dobbiamo tuttavia rilevare che nessuno dei numerosi incarichi legali conferiti negli ultimi anni dal CNF risulta oggetto di pubblicazione da parte del Consiglio, in alcuna sottosezione della sezione AMMINISTRAZIONE TRASPARENTE del sito istituzionale, nonostante proprio lo stesso Consiglio nel Piano integrato per la Prevenzione della Corruzione e per la Traspaenza e l’Integrità 2017 -2019[XI], adottato nel febbraio 2019, stabilisca:

“1.6. Dati ed atti oggetto di pubblicazione obbligatoria.

Sono oggetto di pubblicazione obbligatoria:…omissis…

e) informazioni sui titolari di incarichi dirigenziali, consulenziali e collaboratori – sono pubblicati sul sito istituzionale, in apposita sezione della macro area “Amministrazione Trasparente”, l’atto di conferimento di incarico e compenso stabilito; curriculum vitae; incarichi o cariche in enti di diritto privato regolati o finanziati dal Consiglio o svolgimento di attività professionali; estremi degli atti di conferimento di incarichi dirigenziali, di consulenza o collaborazione conferiti a soggetti esterni con indicazione della durata, del compenso, della ragione dell’incarico e dell’ammontare erogato; elenco aggiornato delle posizioni dirigenziali (integrato dai relativi titoli e curricula) attribuite a persone, anche esterne al Consiglio, individuate discrezionalmente senza procedure pubbliche di selezione di cui all’art. 1, comma 39 e 40, legge n. 190 del 2012;…”